Simulado 2 - Direito Administrativo – 1º Ciclo - Comentários - Questão 1

Amigos da AEJUR, confiram agora os comentários do 2º simulado de Direito Administrativo – 1º ciclo.

O assunto abordado nesta semana é fundamental para a compreensão de diversos outros temas que serão mais detalhados adiante. Então, dediquem-se bastante neste momento para que as bases do nosso estudo estejam bem fortalecidas para posterior aprofundamento.

Bons estudos!

Daniel Mesquita dos Santos

Questão 1

(Cespe/UnB – MP/PI – Promotor de Justiça Substituto – 2012 - ADAPTADA)

Julgue o item a seguir no que diz respeito à administração pública.

Sob o aspecto material, define-se administração pública como o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.

Gabarito: ERRADA

A Administração Pública pode ser conceituada segunda diversas premissas. Inicialmente, devemos delimitar os conceitos em sentido amplo e em sentido estrito, fazendo distinção entre os órgãos que elaboram e os que executam as polícias públicas, segundo a doutrina, vejamos:

·    Sentido Amplo: abrange os órgãos de governo, que exercem função política e também os que exercem função meramente administrativa;

·   Sentido Estrito: inclui apenas os órgãos e pessoas que exercem função meramente administrativa, de execução.

Para melhor compreender as definições acima descritas, devemos estabelecer, em linhas gerais o se entende por função política e por função administrativa. Na primeira, estamos diante de atividades de elaboração de programas e diretrizes a serem seguidas pelo governo, com o estabelecimento das famosas políticas públicas. Por sua vez, a função administrativa é exercida com vistas a dar concretude a tais políticas estabelecidas pela função política para a consecução dos interesses coletivos. É esta que é regida, em regra, pelo Direito Administrativo.

Por sua vez, a Administração Pública ainda pode ser definida sob dois aspectos:

·         Sentido formal, subjetivo ou orgânico: considera os sujeitos que exercem a atividade administrativa. Trata-se, portanto, do conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que compõem a Administração Pública, exercendo, em regra, a função administrativa do Estado;

·   Sentido material, objetivo ou funcional: abrange não as pessoas em si, mas as atividades tipicamente administrativas exercidas. Corresponde à função administrativa acima tratada. Podemos elencar como atividade administrativa o fomento, a polícia administrativa e o serviço público. Há também quem inclua a regulação e a intervenção.

É relevante ressaltar, quanto ao conceito de administração pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico, que o art. 4º do Decreto-lei nº 200/67, enumera os entes que compõe a Administração Pública:

“Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) fundações públicas”

A questão em apreço traz conceito diferente do que apresentamos como sendo a acepção material de Administração Pública, razão pela qual está errada. Entretanto, o item exige um conhecimento mais aprofundado do assunto, que passamos a abordar.

Atenção!! A definição apresentada pelo Cespe na questão em apreço é apresentada pelo professor Hely Lopes Meirelles como sendo a acepção operacional, segundo a qual a Administração Pública é o “desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade” (MEIRELLES, 2006:64).

Essa definição não vem sendo exigida com frequência em provas de concurso e nem muito abordada na doutrina mais recente, mas, como vimos, foi exigida em prova de 2012 pelo cespe. Certamente será um diferencial para o aluno que acompanha os simulados da AEJUR.

Simulado 2 - Direito Administrativo – 1º Ciclo - Comentários - Questão 2

Questão 2

(FCC – TCE/AP – Analista de Controle Externo Área Jurídica – 2012)

O Decreto-Lei 200/67 constituiu um marco na reforma administrativa e estabeleceu como premissa para o exercício das atividades da Administração Pública federal a descentralização, que deveria ser posta em prática

(A) dentro da Administração federal, mediante a distinção dos níveis de direção dos de execução; da Administração federal para as unidades federadas, mediante convênio, e para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.

(B) mediante delegação ampla de competências, na forma prevista em regulamento e desvinculada da supervisão ministerial.

(C) com a criação de sociedades de economia mista, empresas públicas, autarquias e fundações, afastando a anterior descentralização feita por meio de concessão de serviços à iniciativa privada.

(D) mediante, principalmente, a transferência de competências executivas e legislativas aos Estados e Municípios para o exercício de atividades de interesse comum e criação de sociedades de economia mista para exploração de atividade econômica.

(E) por intermédio, principalmente, da criação de entidades de direito privado para a prestação de serviços públicos e exercício de atividade econômica, ligadas à União por contrato de concessão.

Gabarito: LETRA A

A descentralização administrativa ocorre “quando o Estado desempenha algumas de suas atribuições por meio de outras pessoas, e não pela sua administração direta. A descentralização pressupõe duas pessoas distintas: o Estado (a União, o Distrito Federal, um estado ou um município) e a pessoa que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição” (PAULO E ALEXANDRINO, 2010:23).

A doutrina costuma apontar três modalidades para a descentralização administrativa:

·     Territorial ou geográfica: ocorre quando é criada uma pessoa jurídica de direito público delimitada territorialmente com competências administrativas genéricas. É o caso dos Territórios Federais (art. 18, §3º, da CF/88), chamados, pela doutrina, de autarquias territoriais;

·       Por serviços, funcional, ou por outorga: é verificada quando o poder público cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público (DI PIETRO, 2012: 468).  É o que ocorrer na criação das entidades da Administração Indireta, como as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista;

·       Por colaboração ou por delegação:  quando o Estado transfere mediante contrato ou ato unilateral a execução (não a titularidade) do serviço, para que o delegado o preste em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado.

Essas são as noções básicas que devemos ter em mente acerca da descentralização administrativa, segundo a doutrina mais moderna. Contudo, o conhecimento dessas definições não nos seria suficiente para resolver a questão proposto. Isso porque a banca FCC cobrou a literalidade do disposto no art. 10 do Decreto-lei 200/67, vejamos:

 “Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.

§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:

a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução;

b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;

c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.”

Desse modo, é muito importante ficar atento ao que exige o enunciado, pois os conceitos do Decreto-lei 200/67 ainda são frequentemente exigidos em prova, apesar de muitos deles não estarem em completa sintonia com as definições mais modernas. Maria Sylvia Zanella de Pietro critica muito a técnica legislativa desse dispositivo, apontando que a alínea “a” traz desconcentração; a “b”, prevê forma de cooperação entre os entes públicos; a “c” dispõe acerca de mera execução indireta por terceiros (DI PIETRO, 2012: 473).

Recomendo a leitura do aludido diploma legal, ao menos até o art. 14, que possui maior incidência em provas, para conhecimento da sua literalidade, mas sempre tendo em mente que se trata de texto legislativo um pouco defasado e que pode suscitar muitas dúvidas. Na hora de fazer a prova, muita atenção com o que o enunciado exige.

Simulado 2 - Direito Administrativo – 1º Ciclo - Comentários - Questão 3

Questão 3

(Cesgranrio – Caixa Econômica Federal – Advogado – 2012)

A técnica de organização e distribuição interna de competências entre vários órgãos despersonalizados dentro de uma mesma pessoa jurídica e que tem por base a hierarquia denomina-se

(A) descentralização

(B) desconcentração

(C) outorga

(D) delegação

(E) coordenação

Gabarito: LETRA B

Diferentemente da questão nº 2, em que o enunciado delimita o conteúdo exigido ao teor do Decreto-lei nº 200/67, este questionamento faz a pergunta de forma direta, pelo que iremos solucioná-la com o conhecimento doutrinário mais moderno. Vamos à explicação de cada uma das técnicas de organização acima.

Quanto à descentralização, remetemos o leitor aos comentários da questão nº 2.

A desconcentração é bem definida como a hipótese “quando uma pessoa política ou uma entidade da administração indireta distribui competência no âmbito de sua própria estrutura a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços. Vale repetir, desconcentração envolve, obrigatoriamente, uma só pessoa jurídica” (PAULO e ALEXANDRINO, 2010: 26).

Verificamos, portanto, que é justamente a definição de desconcentração que foi exigida na questão em apreço, sendo correta a alternativa indicada pela letra “B”.

A outorga e a delegação são formas de se realizar a descentralização administrativa. Apesar de não haver um consenso doutrinário, tem prevalecido o entendimento de que a outorga transfere a própria titularidade do serviço, enquanto a delegação transfere apenas a sua execução.

A coordenação é utilizada em um contraponto ao que se entende por subordinação, em que há existência de vínculos hierárquicos bem definidos. Na coordenação, por sua vez, o que se pretende é a atuação conjunta em prol da consecução do interesse público. Sobre tal técnica de organização, vejamos o teor do art. 8º, §§1º e 2º, do Decreto-lei nº 200/67:

“Art . 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de permanente coordenação.

§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo.

§ 2º No nível superior da Administração Federal, a coordenação será assegurada através de reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos Ministros de Estado (art. 36), funcionamento das Secretarias Gerais (art. 23, § 1º) e coordenação central dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31).”

Simulado 2 - Direito Administrativo - 1º Ciclo - Comentários - Questão 4

Questão 4

(FCC – TJ/PE – Analista Judiciário Área Judiciária e Administrativa – 2012)

Dentre as características da Administração Pública, é correto afirmar que esta

(A) tem amplo poder de decisão, mesmo fora da área de suas atribuições, e com faculdade de opção política sobre qualquer matéria objeto da apreciação.

(B) não pode ser considerada uma atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica, mas sim atividade política e discricionária.

(C) comanda os administrados com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela execução.

(D) é dotada de conduta independente, motivo pelo qual não tem cabimento uma conduta de natureza hierarquizada.

(E) não pratica atos de governo; mas pratica tão somente atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes.

Gabarito: LETRA E

A questão em apreço exige o conhecimento das características principais da Administração Pública em sentido estrito. Como salientamos nos comentários da questão nº 1, em sentido estrito podemos incluir no conceito de Administração Pública apenas os órgãos e pessoas que exercem função meramente administrativa, de execução. A função política, portanto, que exerce os atos de governo deve ser excluída de nossa definição. Assim sendo, vamos à análise das alternativas.

Alternativa A – Incorreta. Como destacado, a Administração Pública tomada em sentido estrito atua em plena conformidade com a lei, em obediência ao princípio da legalidade, segundo o qual o Estado somente poderá fazer o que a lei determina. Não há que se falar, portanto, em faculdade de opção política, eis que deverá exercer a função de execução das políticas públicas previamente delimitadas.

Alternativa B – Incorreta. No mesmo sentido do salientado acima a atuação da Administração Pública é meramente administrativa, de execução, não sendo equiparada a atividade política e discricionária, pelo contrário.

Alternativa C – Incorreta. Há também responsabilidade pela execução. Tanto é que se forem causados danos aos administrados durante a atividade executiva da Administração Pública, esta terá que indenizá-lo, conforme os ditames da responsabilidade civil atribuída ao Estado pelo art. 37, §6º, da CF/88:

“§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

Alternativa D – Incorreta. Como forma de atuação da Administração Pública, há sim o estabelecimento de uma conduta hierarquizada dentro de si mesma. Apesar de existir graus de independência estabelecidos, podemos apontar uma estrutura interna hierarquizada decorrente de sua própria organização voltada para obtenção de melhores resultados. Repise-se, em tempo, que a Administração Pública atuará para dar concretude ao estabelecido nas políticas públicas, não podendo atuar de forma independente no sentido de suprimir a função política que não lhe compete.

Alternativa E – Correta. A alternativa bem define o sentido de Administração Pública em sentido estrito, marcada pela atuação meramente administrativa, de execução, excluídos os atos de governo.

Simulado 2 - Direito Administrativo - 1 Ciclo - Comentários - Questão 5

Questão 5

(FCC – TRT/4ª região – Juiz do Trabalho Substituto – 2012)

O regime jurídico a que se submete a Administração Pública é caracterizado por algumas prerrogativas e sujeições, que podem ser assim exemplificadas:

(A) impenhorabilidade dos bens de titularidade da Administração direta e das autarquias e fundações públicas.

(B) submissão a processo especial de execução judicial e juízo privativo, para as entidades integrantes da Administração direta e indireta.

(C) obrigatoriedade de concurso público para contratação de pessoal, exceto para as sociedades de economia mista que atuam em regime de competição com empresas privadas.

(D) sujeição ao controle externo pelo Tribunal de Contas, exceto em relação às empresas controladas pelo Estado que não recebam recursos para despesas de custeio.

(E) submissão das empresas públicas a regime jurídico próprio, diverso do aplicável às empresas privadas, derrogatório da legislação trabalhista e tributária.

Gabarito: LETRA A

A Administração Pública não pode atuar da mesma forma que o particular no desempenho de suas atividades. Isso ocorre porque o Estado atua com a finalidade de alcançar o interesse público, que é indisponível. Dessa reflexão que retiramos os princípios/diretrizes orientadores de toda a atuação da Administração Pública: a supremacia e a indisponibilidade do interesse público.

Nesse contexto, são atribuídos alguns privilégios e restrições que permeiam a atuação estatal, dando origem ao denominado regime jurídico-administrativo, bem definido por Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, vejamos:

“Baseia-se na ideia de existência de poderes especiais passíveis de serem exercidos pela administração pública, contrabalançados pela imposição de restrições especiais à atuação dessa mesma administração, não existentes nas relações típicas de direito privado. Essas prerrogativas e limitações traduzem-se, respectivamente, nos princípios da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público.” (PAULO E ALEXANDRINO, 2010: 10).

A questão em tela trata justamente desse regime, exigindo o conhecimento do candidato de alguns privilégios e restrições que caracterizam a atuação da Administração Pública.

Alternativa A – Correta. Os bens das pessoas jurídicas de direito público são impenhoráveis. Essa conclusão decorre da existência de uma forma diferenciada de pagamento de débitos por parte desses entes quando condenados em execução por quantia certa: os precatórios.

Assim, ao executar uma sentença contra a Administração Pública, não haverá penhora de seus bens, mas inscrição do débito na sistemática dos precatórios, conforme previsto no art. 100 da CF/88:

“Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.”

Observação: A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, apesar de possuir personalidade jurídica de direito privado, vem sendo tratada pelo Supremo Tribunal Federal, em muitos casos, com os mesmos privilégios das pessoas jurídicas de direito público, merecendo especial atenção do candidato.

Alternativa B – Incorreta. O Código de Processo Civil prevê rito especial para a execução judicial contra a Fazenda Pública a partir do art. 730. Entretanto, nem todos os entes da Administração Pública possuem direito ao juízo privativo mencionado na questão. A Fazenda Pública federal será julgada na justiça federal, porém, a sociedade de economia mista, que integra a Administração Pública indireta não terá direito ao mesmo foro. É o que se infere da leitura do art. 109, I, da CF/88:

“Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;”

Alternativa C – Incorreta. O art. 37, II, da CF/88 determina a obrigatoriedade de realização de concurso público para a contratação de pessoal para toda a Administração Pública direta e indireta, vejamos:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;”

Assim sendo, as sociedades de economia mista também contratarão pessoal por meio de concurso público, sendo que seus empregados públicos serão regidos primordialmente pela CLT.

Alternativa D – Incorreta. A alternativa tenta misturar dispositivos constitucionais para confundir o candidato. O arts. 70 e 71 da CF prevê a existência de controle externo a ser exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União, sobre todas as entidades da Administração Pública direta e indireta:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

Inicialmente, já podemos afirmar que não há a exceção prevista na alternativa, razão pela qual o item está incorreto. Entretanto, apenas para aprofundar nossos conhecimentos, cabe salientar que o examinador tentou induzir o candidato ao erro, pois interpretando o teor do art. 37, §9º, da CF, chega-se a conclusão de que o teto salarial dos servidores públicos não será aplicado ao pessoal das empresas públicas e das sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que não recebam recursos para despesas de custeio dos entes políticos para despesas de pessoal ou de custeio em geral, o que não se confunde com o caso em apreço. Vejamos o dispositivo:

“§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral”.

Alternativa E – Incorreta. Pelo contrário, a CF/88 prevê expressamente que as empresas públicas, as sociedades de economia mista e suas subsidiárias, que explorem atividade econômica serão submetidas ao mesmo regime jurídico das empresas privadas. É o que dispõe o art. 173, §1º, II, da CF/88:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:

II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;